双鸭山市自然保护区 建设和管理情况调研报告
发布时间:2018-04-26 10:45:56 发布人: 信息管理中心      [打印]     [关闭]

——2017年复旦大学挂职学生调研报告

   一、背景

   近年来,国务院及环境保护部、国土资源部、国家林业局等多个部委多次联合发文对自然保护区有关问题进行解释、补充、规范。但从第一批中央环保督察公布的反馈情况来看,自然保护区违法违规问题也不仅仅是某个省份独有的问题,黑龙江、内蒙古、宁夏等多个省区相当数量省级以上自然保护区内普遍存在数量多、规模大、范围广的农业开发整治、矿产探采、旅游开发等违法违规开发建设问题。从近年发布的《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》(国办发〔2010〕63号)和环境保护部等十部门《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发[2015]57号)等文件来看,国家正大力开展自然保护区建设和管理工作。

   2015年中国环境状况公报数据显示,截至2015年底,全国已建立的自然保护区共2740个,总面积约14703万公顷;其中陆地面积约14247万公顷,占全国陆地面积的14.8%。然而,自然保护区建设和管理质量并未随着数量面积的快速增加而提升,笔者在对自然保护区的调研中发现,自然保护区的管护、科研、监测、宣教等各类基础设施的建设情况,管理机构的设置、专业技术人员和管理人员的配备情况以及管理、执法、科研、宣传等各类法定职责工作的开展情况参差不齐,尤其是自然保护区级别越低,以上各类情况就越差,违法违规的问题就越为突出。除却自然保护区法律失效、失灵之外,自然保护区资金投入规模远远低于实际需求也是以上问题发生的重要原因。

   表面上看,是以中央党政部门为代表的公共行政力量在环境保护过程中逐渐在发挥干预、调控的作用。但实际上,多地区生态环境问题背后所显现的,是在新一轮生态环境保护工作中,运用非传统的环境经济学理论和思路来应对中国当下的环境问题。主要体现为如何在环境与经济的关系中理解政府的力量,以及如何运用政府力量来解决可持续发展问题。某种程度上,解决生态环境问题,其实就是要一只政府之手与另一只政府之手自身进行作战,市场在此反而是可供选择用来对抗政府之手的政策工具。

   今年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报,对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏典型案例进行了深刻剖析,并对有关责任人作出严肃处理。中央电视台连续几天报道了祁连山国家级自然保护区内水电开发未按照环评排放生态水、采矿企业持续生产、工业企业直排污染物等多个违法违规问题,同时地方环保部门和保护区管理机构监管不到位、执法不严的问题也比较突出。甘肃省祁连山的问题也是全国自然保护区内普遍存在的问题,很多问题已经长时间存在一直未得到妥善解决或未去解决,自然保护区持续破坏的趋势未得到有效遏制,甚至个别自然保护区已失去保护价值。随着地方政府和公众对经济社会快速发展的需求与自然保护区生态保护之间矛盾的日益凸显,自然保护区条例和配套补充的系列文件在很大程度上已经不能适应自然保护区研究、保护、管理和开发利用的制度保障需求,逐渐出现法律失效和失灵的问题。

二、现状

1、自然保护区的基本情况

双鸭山市共有自然保护区5个,其中:国家级自然保护区2个,即饶河东北黑蜂自然保护区和宝清七星河湿地自然保护区;省级自然保护区3个,即饶河大佳河湿地自然保护区、宝清东升湿地自然保护区、集贤安邦河湿地自然保护区。

 

自然保护区

饶河东北黑蜂自然保护区

宝清七星河湿地自然保护区

饶河大佳河湿地自然保护区

宝清东升湿地自然保护区

集贤安邦河湿地自然保护区

级别

国家级

国家级

省级

省级

省级

建立年份

1997

2000

2004

2004

2001

总面积(公顷)

1136500

20000

71932

19244

10295

核心区面积

496500

7960

30746

6968

3980

缓冲区面积

600000

3600

13022

6568

2436

试验区面积

40000

8440

28164

5708

3879

管理局级别

正处级

正处级

副处级

副处级

副处级

核定编制

15

53

30

45

55

保护类型

野生动物类

内陆湿地和水域生态系统

内陆湿地和水域生态系统

内陆湿地和水域生态系统

内陆湿地和水域生态系统

   2、市局对自然保护区的管理

   为加强我市自然保护区监督管理,根据中央、省环境保护督察办的要求,4月份市环保局制定《双鸭山市2017年度自然保护区专项执法检查方案》;5月份市政府印发《双鸭山市自然保护区综合管理联席会议制度》;6月12日,市环保局联合监察支队对省级以上自然保护区建设工作进行执法检查。

   双鸭山市环保局近几年来积极地建设基础设施、开展宣传教育,并加强执法监察。

自然保护区

设施建设

宣传教育

执法监察

饶河东北黑蜂自然保护区

设置界碑、界牌5块,宣传牌24块,建立临时检查站3处。

通过标语、板报、广播、电视讲座等形式,宣传保护东北黑蜂及区域内蜜粉源植物。

每年春秋进行大规模监察,去年依法取缔4处非法采沙场,并给予10万元行政处罚。

宝清七星河湿地自然保护区

科研楼、管护站、界桩、界碑等基础设施和远程监控、木制专家楼等服务配套设施,以及巡护路修建、四周围堰和主河道引水、调蓄水池堤坝建设等湿地恢复与保护工程。

至今共开展宣传活动47次、社区讲堂29次、发放宣传单和湿地宣传品5万份,宣传群众达10万人,并连续4年承办了“中国·双鸭山北大荒湿地观鸟节”大型活动。

保护区内有4个基层管护站和3处远程监控系统,专职管护人员24人。与周边单位、场区建立联防合作,做到24小时不间断巡护和远程监控。截至去年累计退耕土地15218亩。

饶河大佳河湿地自然保护区

完成湿地公园宣教馆的建设,并修建南山栈道和观景平台建设及水上观光栈道。

在爱鸟周和湿地日,通过散发宣传单、电视新闻、微信平台、报刊来宣传。开展湿地考察论坛活动、主题演讲比赛、风光书画、摄影大赛等湿地宣传教育活动。

开展“打击毁湿”专项行动,对核心区内非法耕种的湿地和草地进行强制恢复,拆除非法围坝4600多延长米,收回被占的湿地、草地2400亩。

宝清东升湿地自然保护区

建设综合办公楼1座,保护管理站2个(含瞭望塔),修管护道路2.7公里,购置巡护车2台、巡护摩托车2台,配备办公设施设备。

每年利用“湿地日”、“爱鸟周”、“环境日”等节日到街道、周边社区举行各种形式的宣传活动,先后在宝清电视台、市电视台、省电视台和双鸭山日报进行近20次的有关湿地保护内容的报导,制做了东升湿地专题片和宣传册。

去年8月始,由保护区管理局牵头八个部门,40余名同志组成联合执法队,分四个阶段对保护区内违法建筑进行强制拆除,共拆除永久性住房15处、临时住房24处、牲畜圈35处,共计违建74处;平整船道100余延长米,平整靠山村排山沟1处。

集贤安邦河湿地自然保护区

新建桥涵6座,修整保护区引水渠及堤坝,修建砂石巡护路15公里,新建瞭望塔1座。

利用湿地日、“4.22”世界地球日、“6.5”世界环境日等开展系列湿地科普咨询活动,五年来共发放宣传材料15000余份,受教育群众近3万人。

对进入区内的人员进行登记,并同管理人员签订责任状,基本上杜绝了砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等破坏生态环境情况。

三、问题

   从调研的情况来看,总体上各地方环保局和自然保护区管理局自保护区在积极配合,在保护区建设和管理上已取得了一定的成绩,但在保护区的管护、科研、合理利用上仍存在着一些矛盾和问题。

   自然保护区权利人身份不明确,地权林权不清晰。我国设立了大量的不同级别、不同类别的自然保护区,保护区条例也明确了国家级、地方级自然保护区由有关主管部门进行管理。但对自然保护区的权利人身份、主管部门的权责,权利受损如何维权等问题都未明确细节,这就导致了自然保护区出现了管理上比较松散、无权利人进行对权利受损进行维权、各类违法违规问题层出不穷的状况。另外,权利人的不明确也导致自然保护区的主管部门以及所在地的地方各级政府不愿意主动去投入大量的资金来解决这些历史遗留问题,导致部分自然保护区内的生态破坏问题持续恶化。

   1、历史遗留问题

   (1)早期规划不合理

   东北黑蜂保护区范围覆盖整个饶河县域,区内有九个乡镇、2个县属林场、5个国营农场及2个森工林业局,共约15万人。饶河东北黑峰国家级自然保护区与其他类型国家级自然保护区相比有其特殊性,东北黑蜂蜂种的生存、繁衍和保护都离不开人为参与。按照《中华人民共和国自然保护区管理条例》规定,国家级自然保护区是禁止人类活动和开发建设的。但根据实际情况由饶河县政府申请,经国家级自然保护区评审委员会审查(环然评[2017]1号文件)批准,同意饶河东北黑蜂国家自然保护区进一步优化调整方案,压缩调整面积,适度保留与俄罗斯交界处的部分调出区域。

   (2)早年批准发放的许可证

   宝清县东升湿地省级自然保护区内存在有渔业主管部门核发的草原使用证,草原主管部门核发的渔业捕捞许可证(水域滩途养殖证)及相关部门签订的土地承包合同等情况,保护区内耕地面积0.5万公顷。这些都是在建设保护区前历史遗留的。耕种、捕鱼、放牧现象始终存在,生物威胁依旧。鸟铳、放毒、炸药等旧式狩猎、捕捞方式和其他单位正式批准或终身有效的捕捞证、采矿证、水产证等许可证,在保护区内依旧存在和使用,阻碍了保护区管理。现在要废除这些已颁发的许可证,缺少相应补偿资金和相关扶持政策。

2、管理不合理

(1)交叉管理

   自然保护区条例规定“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制,即国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理,林业、农业等有关行政主管部门在各自的职责范围内,主管有关的自然保护区”。条例要求有关主管部门成立自然保护区管理机构对自然保护区进行管理,但在实际的执行的过程中,无论是国家级还是省级以下的自然保护区,保护区管理机构一般由各级政府设立,大部分为市县地方政府直属机构,有的国家级自然保护区甚至由县政府部门的内设机构代管。这种交叉管理模式普遍存在,包括独立的自然保护区管理局、地方环保局和林业局等。

(2)跨区管理

   2016年国家督查组查出东北黑蜂保护区内存在非法采砂现象,县委、县政府组成专项调查组对保护区内的非法新建采砂场问题进行彻查整改。有一处采石场规模扩大,该场建于50年代,2016年点位核查时处于停产状态,后扩大规模开始生产,目前有采矿许可证。该矿位于农垦859农场,其环境保护监督管理工作归属省农垦总局环保局,保护区管理局在日常管理当中涉及跨区域执法,难度很大今后专项工作组将定期对保护区进行踏查、管护,一经发现有从事非法采砂行为的将依法严厉打击。

(3)越级管理

   管理级别差异,地方环保局管理困难。地方环保局对所在辖区的自然保护区有监管职责,然而在行政级别上低于国家级自然保护区,与省级自然保护区平级,工作难开展,配合度不高。而目前地方各级环保部门虽然被授权可以对本行政区域内各类自然保护区的管理进行监督检查,但在实际的操作过程中,由于隶属关系的不同和职务层级的差别,市县两级环保部门甚至很难进入自然保护区,很多情况下是有心无力。

3、监管执法问题

   监管执法主体监管不到位、执法不严的问题还比较突出。保护区执法主要依据保护区条例,涉及的其他法规缺乏操作性,个别情况还需公安、环保等多部门联合,时常出现多头管理和交叉管理的情况,有时还需通过法院来强制执行,执法效力较弱。而在实际的职能履行过程中,由于“官帽子”和“钱袋子”都是由地方政府管理,在经济发展和自然保护区保护的博弈过程中,地方政府经常会给保护区管理部门施以压力。此外,大部分的保护区管理机构未设置公安派出机构,无法进行执法,对很多违法违规问题难以监管;由于一直以来的自然保护区的松散管理以及在一些具体问题上要求不明确、可操作性差等原因,部分自然保护区管理机构和地方环保部门对违法违规问题不按要求进行监管和执法问题也比较突出。例如今年6月有环保志愿者反映黑龙江宝清县湿地出现上万农药瓶:“整个湿地像是被泡在农药里。”记者就此致电当地自然保护区管理局、林业局、环保局、县政府,大多时候电话无人接听,管理局保卫科科长接到电话后连连否认,称24小时巡护。据悉,宝清湿地并不是第一次出现污染情况,但管理局24小时巡护没发现。

(4)资金短缺问题

   很多历史遗留的问题长期得不到解决,一部分原因来源于体制,还有很大一部分原因是自然保护区资金短缺的问题。很多自然保护区在计划设立时就未征求拟纳入自然保护区范围内所有土地、林地权利人、历史存在的镇村负责人、企业、农田等各类生产生活设施权利人的同意,随着土地和海洋不动产登记工作的陆续开始,解决保护区内权属混乱的问题就迫在眉睫,这就需要通过补偿、置换、征用等措施与原来的权利人达成协议,这些工作都需要大量的资金来支持,目前,解决这些问题的责任主体一般都是所在地地方政府,这对财政困难的地方来说资金匮乏,压力很大。

   基础设施和能力建设资金覆盖面较小,保护措施滞后,补偿机制缺乏,退耕还湿难度大。建立保护区后为减少农药、化肥等使用,制定了一系列的保护措施,使保护区区内及周边农民的经济造成损失,但在资金及补偿落实上都缺乏相应的措施,给保护区管护上带来不便。如今保护区内尚有部分耕地需要退耕,由于没有地源,土地置换方式退耕无处取材,现金买断所需资金缺口比较庞大。

(5)法律法规不完善

   法律后盾薄弱,条例与其他法律衔接不畅的问题还比较普遍。部分行业的法律对保护区内规划项目的审批实施有着严格的要求,但由于条例位阶相对较低,有的法律、部门规章等对自然保护区的保护却未提及,致使其他部门尤其是规划、项目的审批部门,对其认识不到位,在审批过程中容易忽略。法律的规范性不足,违法责任和违法成本太低。条例制定和实施于上世纪90年代,随着经济社会的快速发展转型、对生态环境价值认识的不断提高,当年立法时所规定的违法责任和违法成本相对违法行为已经太低,无法对违法者的行为有效引导和规范。条例的第四章法律责任部分中,部分违法行为无配套的罚则,有的罚则也仅仅是恢复原状,罚款最多不到10000元人民币,对违法者基本无能力约束,也很难强制实施。对大部分违法违规的责任也仅仅是原则性条款,基本无法执行。

   调研发现当地已经在做尝试,东北黑蜂国家自然保护区制定《饶河东北黑蜂国家级自然保护区管理条例》,已通过市人大一审,现等侍省人大备案通过。《条例》通过后实行养蜂证管理制度,驱逐异杂种蜂群,东北黑蜂的保护和繁衍将步入法制管理轨道。

(6)专业人员匮乏

   专业人员保障力度明显不足。虽然各级政府能够给予自然保护区管理机构提供日常的人员经费保障,但由于无足够的资金提供有竞争力的薪酬待遇,对专业人员的吸引力不强,各个自然保护区普遍存在缺乏具有专业素质管理人员和技术人员的情况;此外,部分地区由于财政困难,设置的自然保护区管理机构人员数量较实际需求有较大差距。有现实例子,国家级自然保护区面积约有100平方公里,保护区管理局仅有5个参公事业编制人员和10个差额事业单位编制人员,相关专业的人员也仅有1人且即将退休,科研、监测法定工作职责难以有效开展。再加上环保部门工作难做,容易被问责,因追责风险很多人离岗。

四、对策及建议

(1)管理方式合理化

   现在要积极探索新的管理模式,目前以政府主导、共同管理的模式为主,但重要的是明晰权责。督促各县政府,进一步加强领导,完善措施,落实责任,切实做好自然保护区的各项管理工作,促进自然保护区的可持续发展。针对整改问题,可以建立临时组织,召开联席会议,使得环保局局长有行使高于自然保护区管理局的监管整改权力。同时成立专项活动督导工作组,由环保局牵头,农业局、林业局各乡镇、各有地单位配合,在污染源范围内开展排查整改专项行动,杜绝发生类似污染环境问题。另外建立长效机制,定期自查监察,将污染防治工作常态化,以政府公章开展执法活动,并对相关责任部门及责任人进行严肃处理。

未来在环保部门实行垂直管理,区县环保局的监察站提升至省厅,其他管理层公务员提升到市局,通过人事权、财务权的上收,使其下级部门摆脱地方政府的干预。这种管理模式有利于资源配置,人员的调动、资金的配备、设施的增加等,都可以在较大的范围内统筹安排,操作层面有望通过这种形式执法效率与质量明显提高,并杜绝地方保护主义等。

(2)落实监察执法

   在每年春秋两季组织开展专项执法检查。加强巡护,组建执法检查和巡逻队伍,制定严格的规章制度,层层落实维护保护区的正常保护管理秩序。加强沟通、联合协作。各县在切实履行属地管理职责的同时,要积极探索建立联席会议和联合执法机制,凝聚工作合力,在工作中做到统一行动、执法有力、监管有效,确保自然保护区建设工作落到实处。

   为配合巡视组积极开展清查整改工作,监察队必须进行实地确认。从严控制保护区调整,擅自撤销或改变保护区的性质、范围和功能分区;严格限制保护区内的开发活动,批建项目,必须执行环境影响评价及“三同时”制度。加强监督、执法核查。开展执法检查,重点整治非法违法围垦、围猎、捕捞、放牧等活动。另外在湿地管护方面,实现全封闭式管理。定期开展自然保护区专项执法检查和管理评估,严肃查处各类违法行为,提高规范化管理水平。

(3)拓宽资金渠道

   “缺钱”困境产生的根本原因在于当前我国自然保护区的资金来源渠道较少、资金量有限。《自然保护区条例》规定“自然保护区管理机构或者其行政主管部门可以接受国内外组织和个人的捐赠,用于自然保护区的建设和管理”,“管理自然保护区所需经费,由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理,给予了适当的资金补助”。但这些资金也仅仅能解决部分自然保护区基本的人员经费保障、能力建设和基础设施建设资金。目前,国家级自然保护区在编制总体规划后,基础设施和能力建设资金在一定程度上能够得到保障,但在地方级自然保护区,多数未按要求编制总体规划,大部分地方政府也无财力为自然保护区的建设提供足额的资金支持。由各级政府提供基本经费保障。

   要探索新的资金来源,拓宽渠道。一是探索发行自然保护区彩票。可以参照福利彩票和体育彩票的模式,按照有关的法律法规要求,以发行自然保护区彩票的形式筹措自然保护区公益金。二是鼓励设立自然保护区基金。自然保护区基金是自然保护区重要资金来源之一,以世界自然基金会(WWF)为例,自1980年开始,在中国共资助开展了100多个重大项目,投入总额超过3亿元人民币,而这些资金的60%来自于个人志愿者的捐助。

(4)完善生态补偿机制

   加快健全自然保护区的生态补偿机制。2016年,国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》,明确提出加快健全自然保护区的生态补偿机制。生态补偿机制的建立健全,对自然保护区资金来源拓开一条新渠道,对自然保护区各项工作的开展会起到非常积极的推动作用。生态补偿的资金来源可以从环境税、资源税等生态环境保护相关税种中统筹考虑予以解决,由中央财政统一支付。生态补偿对象应以自然保护区的权利人为主,通过对自然保护区生态价值、保护成本、保护工作的开展情况对自然保护区的生态补偿金额进行综合评估,生态补偿资金主要用于自然保护区的能力建设、巡护和监测、生态保护工程以及历史遗留问题的解决等方面。2016年9月,山东省在全国率先出台了《山东省省级及以上自然保护区生态补偿办法(试行)》,在省级以上自然保护区的生态补偿方面进行了积极探索,可以作为参考借鉴。

(5)提高民众参与度

   加强宣传,普及教育,做到宣传到村、到户、到人,提高广大民众的自然保护区管护意识。通过“2.2世界湿地日”、“5.22国际生物多样性日”、“6.5世界环境日”等节日举办各种宣传活动,利用各种媒体广泛宣传湿地的重要性和有关法律、法规,强化人民的法律意识和道德意识,鼓励广大人民群众共同参与到环境保护中来。